Presidencialismo e Parlamentarismo

A importância das instituições

A questão sobre qual sistema de governo é melhor acompanha processos de democratização.
Foi essencial nas transições políticas recentes, quando se elaboraram novas constituições.
As instituições definem:
- Como são selecionadas autoridades executivas e legislativas
- Qual sistema eleitoral será adotado
- Como se distribuem competências entre Executivo e Legislativo
- A quem os governos prestam contas
- Quais os instrumentos de emergência (decretos, medidas provisórias etc.)
- Como evitar a fragmentação excessiva de partidos

O papel das instituições

• Para a ciência política contemporânea, instituições são fundamentais:
  • Permitem a cooperação entre grupos sociais
    
  • Estimulam determinados comportamentos de eleitores, políticos e partidos
    
  • Desencorajam outros comportamentos
    
• Diferentes arranjos institucionais podem facilitar ou dificultar a governabilidade

Difusão internacional

• Cada país democrático tem uma organização política própria, moldada por sua história.
  
• Há, contudo, ampla difusão de modelos institucionais:
  • A Constituição dos EUA inspirou-se em Montesquieu e no governo inglês
    
  • A Constituição portuguesa de 1976 se inspirou no semipresidencialismo francês
    
  • A Constituição espanhola de 1978 adotou a “moção de censura construtiva” do modelo alemão

Avaliação dos sistemas

• As “famílias” de sistemas democráticos têm sido comparadas nos últimos anos.
  
• Hoje há muito mais dados empíricos que permitem avaliar seus pontos fortes e fracos.
  
• Mesmo assim, não há conclusões definitivas sobre qual sistema é “superior”.
  
• O estudo dos sistemas busca orientar escolhas institucionais, sobretudo em novas democracias.

Presidencialismo: definição

O presidencialismo é o sistema de governo em que:
- Há um presidente que acumula as funções de chefe de Estado e chefe de governo.
- O presidente é eleito pelo voto popular.
- Seu mandato, assim como o dos parlamentares, é fixo e só pode ser interrompido por impeachment.
- O ministério é indicado pelo presidente e responde a ele, não ao Legislativo.

Separação de poderes

• O presidencialismo tem origem nos Estados Unidos, sendo chamado também de sistema de separação de poderes.
  
• Presidente e Congresso são eleitos de forma independente.
  
• Cada poder desempenha suas funções com autonomia.
  
• No presidencialismo, o Legislativo não responde pela implementação de políticas públicas, que é tarefa exclusiva do Executivo.

Governo dividido e negociação

• Nos EUA pode ocorrer o chamado “governo dividido”, quando o presidente pertence a um partido e o Congresso é controlado por outro.
  
• Isso não significa paralisia: é comum a negociação e até cooperação bipartidária.
  
• Os partidos norte-americanos, em geral, são pragmáticos e pouco coesos, o que facilita acordos.
  
• No Brasil, com multipartidarismo, prevalece o presidencialismo de coalizão: presidentes buscam apoio de vários partidos em troca de participação no governo.

Produção acadêmica

• Durante muito tempo, a ciência política estudou mais o parlamentarismo do que o presidencialismo.
  
• Esse quadro mudou a partir do trabalho de Juan Linz, no final dos anos 1980, que questionou a adequação do presidencialismo para a consolidação democrática.
  
• Desde então, houve grande produção acadêmica sobre:
  • Diversidade dos sistemas presidenciais
    
  • Poderes formais e informais dos presidentes
    
  • Papel do sistema partidário na governabilidade

Poderes do presidente

• Os presidentes possuem poderes reativos e proativos:
  • Veto (total ou parcial, dependendo do país).
    
  • Decretos com força de lei (como medidas provisórias no Brasil).
    
  • Iniciativa legislativa em áreas críticas, como orçamento, defesa, política militar e tributária.
    
• O grau desses poderes varia conforme o desenho constitucional de cada país.

Presidencialismo e partidos

• O funcionamento do presidencialismo depende fortemente do sistema partidário:
  • Fragmentação pode gerar presidentes minoritários e dificuldade de governar.
    
  • Disciplina partidária fraca leva a negociações individuais com parlamentares.
    
  • Disciplina forte concentra as negociações nos líderes partidários.
    
• Para evitar paralisia, muitas constituições recentes ampliaram os poderes dos presidentes.

Parlamentarismo: definição

O parlamentarismo é o sistema de governo em que:
- O governo tem legitimação indireta: surge da assembleia legislativa.
- O gabinete é responsável perante o parlamento.
- O governo sobrevive enquanto mantiver a confiança da maioria.
- A assembleia pode ser dissolvida antes do término do mandato, convocando-se novas eleições.
- Além do chefe de governo (primeiro-ministro), existe um chefe de Estado (monarca ou presidente) com funções simbólicas.

Integração entre Executivo e Legislativo

• O parlamentarismo busca uma integração orgânica entre os dois poderes.
  
• Em alguns casos, como na Grã-Bretanha, há quase uma fusão de poderes.
  
• Executivo e Legislativo surgem da mesma base, o Parlamento.
  
• O gabinete é sustentado e, eventualmente, derrubado pela maioria parlamentar.

Diversidade de modelos

• O parlamentarismo não é uniforme, há múltiplas configurações:
  • Modelo britânico: bipartidarismo, disciplina partidária rígida, primeiro-ministro dominante.
    
  • Modelo alemão: multipartidarismo, necessidade de coalizões, voto de desconfiança construtivo.
    
  • Modelo italiano: governos de curta duração, com instabilidade semelhante ao presidencialismo brasileiro.
    
• A configuração do sistema partidário é determinante para o funcionamento do parlamentarismo.

O gabinete

• O gabinete exerce o poder coletivamente.
  
• Pode assumir três formatos principais:
  • Primeiro entre desiguais: primeiro-ministro com supremacia sobre os demais ministros.
    
  • Primeiro entre desiguais moderados: primeiro-ministro com liderança relativa, mas sem controle absoluto.
    
  • Primeiro entre iguais: gabinete formado por coalizões, em que não há hierarquia clara.

Identificabilidade e disciplina

• No modelo britânico, o eleitor sabe antecipadamente quem será o primeiro-ministro, conforme o partido vencedor.
  
• O sistema é marcado por forte disciplina partidária, que garante a estabilidade do governo.
  
• Em sistemas multipartidários, como o alemão, há menos previsibilidade: o primeiro-ministro depende das negociações pós-eleitorais.

Estabilidade e coalizões

• O parlamentarismo pode gerar estabilidade quando há partidos majoritários ou coalizões sólidas.
  
• Mas em contextos de fragmentação partidária, pode levar ao chamado assembleísmo:
  • Gabinetes frágeis e de curta duração.
    
  • Negociações constantes e instabilidade ministerial.
    
• Reformas institucionais (como a moção de censura construtiva na Alemanha e na Espanha) foram criadas para reduzir esse risco.

Governo de assembleia: definição

• O governo de assembleia é uma forma de parlamentarismo com forte fragmentação partidária.
  
• Caracteriza-se por:
  • Gabinetes frágeis, dependentes de múltiplas coligações.
    
  • Mudanças frequentes de governo.
    
  • Falta de disciplina partidária.
    
  • Responsabilidade política difusa.

Perigos do assembleísmo

• A assembleia torna-se soberana, criando e derrubando gabinetes ao sabor da conjuntura.
  
• O Executivo torna-se submisso ao Legislativo, sem condições de governar com estabilidade.
  
• A política passa a ser marcada por chantagens constantes entre partidos.
  
• O verdadeiro poder desloca-se para a burocracia estatal.

Exemplos históricos

• França: as III e IV Repúblicas foram exemplos clássicos de assembleísmo.
  
• Gabinetes caíam com frequência, incapazes de sustentar políticas duradouras.
  
• Esse modelo levou a crises de governabilidade e ao descrédito das instituições.

Condições que favorecem o assembleísmo

• Multipartidarismo extremo, sem partido predominante.
  
• Baixa ou nenhuma disciplina partidária.
  
• Uso excessivo de moções de desconfiança.
  
• Coalizões instáveis e constantemente ameaçadas de ruptura.

Críticas de Sartori

Segundo Giovanni Sartori, o governo de assembleia apresenta:
1. Gabinete fraco, incapaz de liderar o parlamento.
2. Poder político disperso e atomizado.
3. Responsabilidade diluída.
4. Disciplina partidária inexistente.
5. Gabinetes incapazes de agir com rapidez e decisão.
6. Coalizões incertas, sempre sujeitas a colapso.
7. Incapacidade de falar e agir com clareza e unidade.

Síntese da seção

• O governo de assembleia é a versão mais instável do parlamentarismo.
  
• Representa um risco de ingovernabilidade, sobretudo em sistemas multipartidários.
  
• Experiências históricas mostram que tende a abrir espaço para regimes autoritários.
  
• Por isso, reformas institucionais buscaram racionalizar o parlamentarismo e evitar o assembleísmo.

Sistema semipresidencial: origem

• Surge na República de Weimar (Alemanha, 1919), mas ganha força com a Constituição francesa de 1958.
  
• Propõe-se como um híbrido entre presidencialismo e parlamentarismo.
  
• Busca equilibrar:
  • Um presidente eleito com poderes relevantes.
    
  • Um primeiro-ministro responsável perante o parlamento.

Estrutura dual de poder

• O presidente não é apenas chefe de Estado simbólico:
  • Nomeia o primeiro-ministro.
    
  • Pode dissolver o parlamento.
    
  • Pode convocar referendos.
    
  • Possui atribuições em defesa e política externa.
    
• O primeiro-ministro e o gabinete respondem ao parlamento, conduzindo a administração cotidiana.

Funcionamento prático

• Duas situações principais:
  • Maioria parlamentar alinhada ao presidente → presidente torna-se figura dominante, PM atua em sintonia.
    
  • Maioria parlamentar de oposição → ocorre a coabitação: presidente mantém funções mais limitadas, e o PM governa com apoio parlamentar.
    
• A França viveu longos períodos de presidencialismo forte, mas também enfrentou coabitação.

Experiências internacionais

• Portugal (1976): modelo inspirado na França, mas com conflitos de poder entre presidente e parlamento.
  • Revisão constitucional de 1982 reduziu os poderes presidenciais, aproximando-se do parlamentarismo clássico.
    
• Outros países adotaram variantes semipresidenciais, adaptando o equilíbrio de poderes às suas realidades políticas.

Avaliação do sistema

• Vantagens:
  • Pode reduzir riscos de assembleísmo.
    
  • Permite flexibilidade institucional em momentos de crise.
    
• Desafios:
  • Possibilidade de conflitos entre presidente e primeiro-ministro.
    
  • Dificuldade de definir claramente responsabilidades.

Síntese da seção

• O semipresidencialismo combina características do presidencialismo e do parlamentarismo.
  
• Representa uma tentativa de equilibrar estabilidade com flexibilidade.
  
• Seu funcionamento depende do contexto político e da forma como se distribuem os poderes entre presidente, parlamento e primeiro-ministro.

O debate parlamentarismo x presidencialismo

• A escolha entre parlamentarismo e presidencialismo não é apenas uma decisão técnica.
  
• Está presente em momentos de redemocratização e em mudanças constitucionais.
  
• É também tema de intenso debate acadêmico e político.

Críticas ao presidencialismo

• Juan Linz argumentou que o presidencialismo traz riscos para a democracia:
  • Mandatos fixos e rígidos → dificultam adaptação a crises políticas.
    
  • “Jogo de soma-zero”: quem perde a eleição fica excluído do poder até o próximo ciclo.
    
  • Possibilidade de governos minoritários com baixa governabilidade.
    
  • Incentivo ao populismo e a lideranças aventureiras.

Defesas do presidencialismo

• Autores como Shugart e Mainwaring destacam pontos positivos:
  • Accountability: presidente eleito diretamente pelo povo, com responsabilidade clara.
    
  • Identificabilidade: o eleitor sabe quem governará após a eleição.
    
  • Mandatos fixos oferecem previsibilidade e estabilidade.
    
  • O sistema pode funcionar bem em sociedades grandes e heterogêneas, especialmente na América Latina.

Críticas ao parlamentarismo

• Em sistemas multipartidários, pode gerar:
  • Coalizões frágeis e instáveis.
    
  • Assembleísmo, com queda frequente de gabinetes.
    
  • Responsabilidade difusa, reduzindo a accountability.
    
• Em contextos de fragmentação, dificulta formar maiorias duradouras.

Comparação geral

• Parlamentarismo:
  • • Flexibilidade para lidar com crises.
      
  • – Risco de instabilidade em sistemas multipartidários.
    
• Presidencialismo:
  • • Estabilidade dos mandatos, accountability direta.
      
  • – Risco de impasses entre Executivo e Legislativo.
    
• Semipresidencialismo:
  • Modelo intermediário, com vantagens e tensões próprias.

Conclusão do debate

• Não existe sistema universalmente superior.
  
• O desempenho de cada modelo depende:
  • Da cultura política.
    
  • Do sistema partidário.
    
  • Do desenho constitucional.
    
• A experiência histórica mostra que a adaptação institucional é mais decisiva que a forma pura do regime.